Kommentar Juli 2011

Anspruch und Wirklichkeit der aktuellen reformpolitischen Bemühungen für mehr Dialog und Bürgerbeteiligung

Prof. Dr. Patrizia Nanz und Mundo Yang

Die Bürger sollen künftig verstärkt in die Politik eingebunden werden. Das ist derzeit von allen Seiten zu hören. Ob Angela Merkel, Horst Seehofer, Kurt Beck oder Renate Künast – auf bundespolitischer Ebene herrscht in dieser Frage seltene Einigkeit. Auch der Bundesrat, der Deutsche Städte- und Gemeindebund, die Deutsche Industrie- und Handelskammer, der Deutsche Evangelische Kirchentag und jüngst auch der Bundesverband der Deutschen Industrie fordern, den Dialog mit den Bürgern zu intensivieren. Der lagerübergreifende Tenor lautet: Wir müssen weg von der Von-oben-Politik, hin zu einer Dafür-Republik (Katrin Göring-Eckardt) und zu einem neuen Bündnis von Volk und Politik (Heiko Maas); weg von einer Politik der Alternativlosigkeit, hin zu Teilhabe, argumentativer Auseinandersetzung und Transparenz (Heiner Geißler); weg von den Expertenkommissionen, hin zu einer Bürgerdemokratie, die die „Weisheit der Vielen“ nutzt. Aber wie soll das geforderte Mehr an Bürgerbeteiligung konkret umgesetzt werden? Vor allem zwei Vorschläge haben das Potential, den Bürgern tatsächlich mehr Mitwirkungsmöglichkeiten einzuräumen.

Erstens soll es mehr direktdemokratische Abstimmungen auf allen politischen Ebenen geben. Seit Mitte der neunziger Jahre hat sich in Deutschland die Zahl der kommunalen Plebiszite verdreifacht. Bis auf CDU und CSU wollen nun alle Parteien direktdemokratische Verfahren auch auf Bundesebene einführen. Nötig wäre dazu eine Änderung des Grundgesetzes mit Zwei-Drittel-Mehrheiten im Bundesrat wie im Bundestag. Volksabstimmungen alleine aber führen noch nicht zur erwünschten Revitalisierung und Vertiefung des demokratischen Prozesses. Es besteht die Gefahr, dass Volksabstimmungen für populistische Kampagnen missbraucht werden. Der Schweizer Volksentscheid zur automatischen Abschiebung „krimineller Ausländer“ würde hierzulande zwar am Grundgesetz scheitern. Das Beispiel zeigt aber, dass sich viele Fragen nicht mit einem einfachen Ja oder Nein beantworten lassen, sondern einen ausgewogenen Willensbildungsprozess voraussetzen. Es muss sichergestellt sein, dass nicht nur eine simplifizierende Frage zur Abstimmung gestellt wird; die Bürger müssen sich eine differenzierte Meinung bilden können, um dann auf dieser Grundlage abzustimmen.

Wie das geht, zeigt das Referendum von 2004 in der kanadischen Westprovinz British Columbia über die Reform des dortigen Wahlrechts. Hier wurde die Abstimmungsvorlage nicht wie üblich von einseitig motivierten „Fachleuten“ erstellt, sondern von einer eigens einberufenen Bürgerversammlung mit 160 Mitgliedern. Dieses Gremium wurde mit Hilfe statistischer Methoden so zusammengesetzt, dass es die Wahlbevölkerung von British Columbia mit Blick auf Alter, Geschlecht und Bildungsniveau repräsentativ abbildete. Auf der Grundlage von Gutachten verschiedener Politikwissenschaftler diskutierten die eingeladenen Bürger mehrere Monate lang über die Vor- und Nachteile unterschiedlicher Wahlsysteme. Ohne sich im üblichen Parteiengezänk zu verzetteln, erarbeitete diese Bürgerversammlung schließlich eine Abstimmungsvorlage für die Wahlrechtsreform. Zwar verfehlte die Reform bei der Abstimmung die notwendige Dreifünftelmehrheit knapp um drei Prozentpunkte. Als Erfolg ist aber festzuhalten, dass in British Columbia mehr demokratische Bürgerbeteiligung erreicht wurde – und zwar in der bemerkenswerten Verbindung von direktdemokratischen und dialogorientierten Verfahren. Die Bürger konnten direkt über einen ausgiebig erörterten Vorschlag abstimmen, der aus ihren
eigenen Reihen hervorgegangen war.

Damit kommt der zweite Vorschlag in den Blick: eine dem Querschnitt der Bevölkerung entsprechende Auswahl von Bürgern diskutieren unter der Leitung von Moderatoren über Leitlinien und Lösungsvorschläge. Am Ende des Verfahrens legen sie ihre Positionen den zuständigen Entscheidungsträgern vor. Auf diese Weise entsteht eine neue politische Streitkultur. Eine aktive Bürgerschaft mischt sich politisch ein und zwar jenseits kurzfristiger Stimmungslagen und partikularer Interessenpolitik. Schutz vor Lobbyismus und Parteibuchlogik bietet insbesondere die zufällige Auswahl der miteinander beratenden Bürger. Die Einführung dialogorientierter Bürgerbeteiligung darf nicht als Schwächung der repräsentativen Demokratie missverstanden werden. Es geht im Gegenteil um deren gezielte Ergänzung und um eine Stärkung der gesamtgesellschaftlichen Verantwortung, wie etliche Beispiele aus dem In- und Ausland zeigen.

Seit den achtziger Jahren ruft die dänische Technologiebehörde regelmäßig Konsensuskonferenzen ein; diese Bürgergremien beraten das Parlament zumeist in Fragen der Risikoabschätzung von neuen Technologien wie Gen- oder Nanotechnik. Unter Tony Blairs „New Labour“-Regierung wurden nach 1997 rund zweihundert „Citizen Juries“ in der kommunalen Reform der Gesundheitspolitik eingesetzt. Das derzeit wohl bekannteste Beispiel für einen dauerhaften Einsatz dialogorientierter Beteiligung ist der sogenannte
Bürgerhaushalt. Das in der brasilianischen Millionenstadt Porto Alegre entwickelte Modell zielt vor allem auf die Bekämpfung der Armut ab. Der Bürgerhaushalt im neuseeländischen Christchurch hingegen steht für eine erfolgreiche Modernisierung lokaler Verwaltungsstrukturen. Mittlerweile gibt es in Europa in mindestens zweihundert Städten und Gemeinden solche Beteiligungsverfahren, in Deutschland zum Beispiel in Köln, Hamburg und Freiburg. Hervorzuheben ist, dass Bürgerhaushalte kein Phänomen einer Schönwetterpolitik sind. So gelang es der hoch verschuldeten Stadt Solingen mit
Hilfe eines solchen Verfahrens, ein Sparpaket zu schnüren, das gravierende Einschnitte im Haushalt ermöglichte und zugleich den Bürgerwillen widerspiegelte. Die wachsende Bedeutung des Internets schlägt sich auch in der Entstehung und Weiterentwicklung von Bürgerbeteiligungsverfahren nieder. Immer häufiger werden Internet-Diskussionsforen im Rahmen von eGovernment eingeführt, an denen Bürger von überall her und rund um die Uhr beteiligen können. Jüngstes Beispiel ist der demnächst an den Start gehende Bürger-Dialog zum Thema Energiewende. Nach den Ereignissen in Fukushima hat das Bundesministerium für Bildung und Forschung dieses Verfahren kurzfristig angesetzt, um Interessierte per Internet in die Ausgestaltung des Ausstiegs aus der Atomenergie einzubinden.

In Deutschland changieren die Bemühungen um mehr Dialog mit den Bürgern zwischen kurzfristiger Reaktion – wie bei der improvisierten Schlichtung im Streit um Stuttgart 21 – und dauerhafter Reformpolitik. Lässt man das Gros wohlfeiler Forderungen einzelner Politiker nach „mehr Bürgerbeteiligung“ beiseite, so finden sich nur wenige konkrete Ansätze für tragfähige Reformpläne. Unter den Parteien schlägt die FDP zurzeit am deutlichsten vor, Planungszellen, Mediationsverfahren, Bürgerkammern oder Online-Foren einzuführen. Das zeugt zwar von „institutionelle(r) Fantasie“ (Christian Lindner), lässt aber Fragen der Umsetzung weitgehend offen. Greifbarer erscheint die Idee, einen
Vorerörterungstermin bei der Planung von Großprojekten gesetzlich festzuschreiben, um Legitimitätsfragen frühzeitiger unter Beteiligung der Öffentlichkeit zu klären. Die Ausgestaltung einer solchen dialogischen Bürgerbeteiligung wird aber wiederum nicht weiter konkretisiert. Auch im grün-roten Koalitionsvertrag in Baden-Württemberg ist vorläufig nur die Rede von einem „Leitfaden für eine neue Planungs- und Beteiligungskultur“, um eine Akzeptanzgrundlage in Politik und Verwaltung zu schaffen. Angesichts des Informations- und Aufklärungsbedarfs in den Kommunen, in den Ländern und im Bund erscheint eine solche Zurückhaltung berechtigt. Frühestens in zehn Jahren wird sich eine Kultur der Bürgerbeteiligung entwickelt haben, so sahen es zumindest die Hälfte der Teilnehmer aus Staatskanzleien sowie Landes- und Bundesministerien auf einer Tagung der Bertelsmann-Stiftung im Februar 2011. Gleichzeitig ergab jüngst eine Umfrage unter 100 Entscheidern aus Kommunal-, Landes- und Bundesverwaltungen: Fast alle wollen zukünftig konkrete Maßnahmen ergreifen, um die Bürger stärker einzubinden. Wie man von demokratischem Anspruch zu einer demokratiepolitischen Reformwirklichkeit gelangt, zeigen Beispiele aus aller Welt. Ein Schlüssel zum Erfolg ist eine klare Zielsetzung, die für beteiligte Bürger wie die allgemeine Öffentlichkeit transparent ist und von der ausgehend die Wahl geeigneter Beteiligungsmethoden erfolgt. Geht es wie in Porto Alegre darum, den sozialen Zusammenhalt und die Wohlfahrt einer Kommune zu steigern, sind andere Verfahren anzusetzen, als wenn es beispielsweise darum geht, Konflikteskalation bei Großbauvorhaben zu vermeiden, indem die Qualität und Legitimität von Planungsprozessen verbessert werden. Wird versäumt, die Aufgaben und Grenzen eines Bürgerforums genau zu definieren und offen zu legen, ist Frustration vorprogrammiert, und die Abkehr von weiterem bürgerschaftlichem Engagement wahrscheinlich. Eine häufig zu beobachtende Tendenz besteht zum Beispiel darin, dass durchaus sinnvolle Instrumente wie die Befragung von Bürgern oder die Entgegennahme von Vorschlägen aus der Bevölkerung von Politik und Verwaltung als Dialog oder gar „Mit-Entscheidung“ verkauft werden. Ein weiterer wesentlicher Erfolgsfaktor ist die Einbettung von Beteiligungsprozessen in bestehende politisch-administrative Strukturen. Vor allem müssen die zuständigen Mitarbeiter in Verwaltung und Politik informiert, beraten und in die Planung einbezogen werden. Nur so lassen sich kontextspezifische Reformpläne ausarbeiten, Handlungsleitfäden und Verfahrensrichtlinien konkretisieren.